構筑由國家的外交保護和領事保護為主導，以國內外民間社會團體法律援助為支撐，以提升境外公民自我保護及維權能力作為基本環(huán)節(jié)的制度框架，將有助于增強中國現(xiàn)有海外公民保護制度的完整性。
中國公民境外保護的現(xiàn)行機制，面臨前所未有的壓力與挑戰(zhàn)
改革開放30年來，越來越多的中國公民跨出越開越大的國門，旅游探親、留學務工、經商投資、學術交流或長期居住；而經濟全球化和區(qū)域化的不斷推進，為中國企業(yè)在境外投資經營、開展貿易和各類經濟技術合作創(chuàng)造了有利條件。官方數(shù)據(jù)顯示，2006年僅中國在海外的勞務人員總數(shù)就已達到67.5萬人，在海外設立的中資機構有1萬多家，目前這些數(shù)字肯定又大了不少。隨著在境外工作和生活的中國公民日益增多，由于國際政治因素及族群間隔閡導致的政治、經濟、文化沖突，加上恐怖主義等非傳統(tǒng)威脅，中國公民境外保護的現(xiàn)行機制，無論在保護范圍還是在保護效用等方面，都面臨前所未有的壓力與挑戰(zhàn)。
境外公民是國家財富及海外利益的一個組成部分，保護境外公民歷來受到中國政府重視，并由此構成了中國對外政策及對外交往的一個重要領域。秉持“以人為本”的理念，構建由國家、社團、公民等三個層面支撐的全方位的保護機制，有助于完善現(xiàn)有的保護機制，滿足中國公民對海外維權的多層次需求。
公民的境外權益，可劃分為人身權益、經濟權益、文化權益、社會權益等四個種類。公民境外保護的焦點問題，主要為勞動爭端、涉外婚姻爭議、海外財產繼承、海外意外傷害事故及其他突發(fā)事件處置等。目前中國公民境外權益實現(xiàn)的途徑，多倚仗外交保護和領事保護，或無序的公民自我救濟；但外交及領事保護是有條件的，受制于國際法和國內法的嚴格約束，此外，頻繁地使用外交及領事保護也不利于維護我國國際形象，并有可能加劇境外中國公民與居住國公民的族群矛盾與沖突。
受益于中國經濟的快速發(fā)展及國力的日漸強盛，由華僑和境外中國公民組成的民間社會團體如商會、聯(lián)誼會、行業(yè)協(xié)會等，正在壯大發(fā)展，它們在向境外中國公民提供民商事法律援助方面，不僅有著熟悉當?shù)胤杉扒闆r的優(yōu)勢，而且也有一定的經濟支持能力。同時，提升境外公民的自我保護及維權能力，是強化中國公民境外救濟功能的基本環(huán)節(jié)。以美國為例，至2006年9月，加入美國國務院海外安全咨詢委員會的有3500家美國企業(yè)、教育機構、宗教組織和非政府組織。英國近期擬實施的領事服務管理新模式——領事地區(qū)經理人網絡，并不作為外交部與駐外機構聯(lián)系的中間環(huán)節(jié)，而僅負責監(jiān)督指導某一地區(qū)的領事服務，以確保這個地區(qū)的資源得到統(tǒng)一有效的調配和利用。以此為參考，構筑由國家的外交保護和領事保護為主導、以國內外民間社會團體法律援助為支撐，將提升境外公民自我保護及維權能力作為基本環(huán)節(jié)的制度框架，將有助于增強中國現(xiàn)有海外公民保護制度的完整性。
構建符合國際規(guī)范的公民境外保護立法體系，加速海外發(fā)展戰(zhàn)略進程
盡管當今世界的發(fā)展呈現(xiàn)出經濟全球化的態(tài)勢，為中國保護境外公民合法權益提供了較為有利的國際環(huán)境，但除了須具備制度上及法律上的保障外，保護機制的功能發(fā)揮還取決于機制運行的效率，即體現(xiàn)在綜合決策與協(xié)調的管理能力、專有機構及專業(yè)人員的合理配置、專項資金的籌集與保障，以及相關服務系統(tǒng)與社會公眾監(jiān)督體系的有效作用等方面。例如，利用互聯(lián)網開設專門的境外公民保護網站等。一些西方國家業(yè)已成熟的公民境外保護制度及社會化服務體系，為中國提供了可資借鑒的實例。美國在沒有外派領事機構的世界各地城市設有領事代理處，由受薪與不受薪的兩類領事代理人為海外美國公民提供緊急服務。領事代理人受所在領區(qū)使館或領館的首席領事官領導，通常由在海外的美國公民擔任，如果沒有合適的美國公民人選，也可由非美國公民擔任。
對于中國而言，加入世界貿易組織意味著愿意接受現(xiàn)存國際規(guī)則，并可以運用這些規(guī)則來保護自己的利益。中國境外公民的權益保障和實現(xiàn)，離不開完備的涉外民商事立法，構建符合國際規(guī)范的公民境外保護立法體系，既是中國法制建設的戰(zhàn)略目標，也是加速海外發(fā)展戰(zhàn)略進程的重要內容。加快有關國際條約和公約的締結及批準步伐、擬定《中國公民境外保護法》、擴大民刑事司法協(xié)助或引渡條約的簽約國范圍等舉措，將有助于強化我國公民境外保護機制的法律支撐。創(chuàng)立中國公民境外保護專項基金和完善境外中國僑民的登記制度，對拓寬保護經費的來源及便于境外中國僑民的管理將有積極意義。日本的海外國民登記電子檔案、美國的網絡領事數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、英國的領事服務集中化模式等，以及在保護境外公民權益方面西方國家漸漸流行的外包商業(yè)操作模式，值得我們重視與研究。(作者：單海玲 上海財經大學法學院教授)
