|
尋找國資改革新命題
2005年5月12日
國企在2004年經(jīng)歷了兩個(gè)可能影響其改革進(jìn)程的重大事件：一是“郎顧之爭”，由此彌漫開來的“國有資產(chǎn)流失”陰影；二是壟斷行業(yè)的大型國企取得了歷史上少有的利潤業(yè)績，改革的必要性受到很大程度的忽視。
日前，廣東體改研究會(huì)、廣東經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)與惠州市政府聯(lián)合舉辦“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國企改革研討會(huì)”。此次會(huì)議就國有企業(yè)改革涉及的諸多深層次問題展開了深入討論，將為廣東省今年七八月間推進(jìn)國有企業(yè)改革與發(fā)展重要文件的出臺(tái)和20家大型國有企業(yè)集團(tuán)的重組提供思路，對(duì)廣東7000多億元國資總量的管理體制和9000多戶國有企業(yè)的改革走向產(chǎn)生影響；也將為全國的國企改革提供重要的參考意見。
此前中央明確提出，“今年是改革攻堅(jiān)年”，國務(wù)院在4月份公布的《關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》中更是把“深化國企和國資改革”排在“十大改革”的第二位，可見政府推進(jìn)改革的決心。
認(rèn)識(shí)論：國資是體制改革的中心環(huán)節(jié)么？
經(jīng)濟(jì)體制改革的“中心環(huán)節(jié)”是什么？廣東體改研究會(huì)會(huì)長黃挺認(rèn)為，國企改革應(yīng)是體制改革的“中心環(huán)節(jié)”，雖然國務(wù)院提出了今年十項(xiàng)改革，但“重中之重”仍是國企改革。他說，多年來正是把國企改革當(dāng)作主戰(zhàn)場，由此破解了僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，使得國民經(jīng)濟(jì)效率得以提高。特別是國有資產(chǎn)總量（7930億元）居于全國之首的廣東，去年GDP增速高達(dá)14.2%，很大程度上得益于深圳、廣州、惠州和順德等地對(duì)國企改革的重大突破。而當(dāng)前國企改革面臨難啃的“硬骨頭”，主要表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)改革力度不夠，國資管理層級(jí)過多�！肮�(jiān)”意味著在十六大和三中全會(huì)原則精神下，探索國企股份制改革和投資主體多元化的具體做法，為地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步蓬勃發(fā)展消除體制性障礙。
但中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)生活中的種種弊端，追根尋底，都與行政體制有關(guān)。比如，經(jīng)濟(jì)過熱很大程度上是地方政府盲目投資和控制銀行信貸的結(jié)果，“經(jīng)營城市”的背后是政府對(duì)土地市場的壟斷和批租，電力、電信、鐵路等能源交通的短缺是行政壟斷以及政府規(guī)劃的失誤。正是政府職能改革不到位，造成了滋生腐敗的“壞的市場經(jīng)濟(jì)”。遲福林說，轉(zhuǎn)變政府職能才是新階段體制改革的重點(diǎn)和中心。政府若能減少經(jīng)濟(jì)干預(yù)，打破行政壟斷，致力于提供公共服務(wù)、再分配和社會(huì)福利，國企將是一個(gè)迎刃而解的問題。
有資料顯示，在今年1-2月份全國固定資產(chǎn)投資增長中，地方項(xiàng)目投資增長占64.9%，而中央項(xiàng)目投資增長只占12.1%；在銀行不良貸款中，30%來自政府干預(yù)，30%來自國有企業(yè)，10%來自行政與司法環(huán)境；五部委聯(lián)合督察的10余萬起土地違規(guī)案件，幾乎件件都與行政行為有關(guān)�！罢荊DP政績觀的牽引，地方政府有強(qiáng)烈的沖動(dòng)去盲目投資、干預(yù)信貸和批租土地�！边t福林如是說。
北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心周其仁教授也認(rèn)為，國企改革實(shí)際上是一個(gè)“開放”的問題。他說，20多年來正是首先開放了產(chǎn)品市場，“把國企生產(chǎn)的圓珠筆和港資臺(tái)資企業(yè)生產(chǎn)的圓珠筆擺在一起賣，結(jié)果是國企生產(chǎn)的圓珠筆寫不出字，賣不動(dòng)了”，就不得不進(jìn)行要素市場的改革。因此，國企改革是“開放市場逼出來的”。當(dāng)務(wù)之急是打破國有企業(yè)對(duì)電力、電信、石油、交通等領(lǐng)域的行政壟斷——這些領(lǐng)域國企獲取的巨額壟斷利潤其實(shí)是國民和消費(fèi)者的福利損失——國企改革就會(huì)成為順理成章的事。
中國社科院經(jīng)濟(jì)所研究員曉亮推崇“工夫在詩外”的國企改革路徑。他說推進(jìn)國企改革，須與發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)配合，堅(jiān)持“兩條腿走路”，才能收到實(shí)效。為此，他高度評(píng)價(jià)今年2月國務(wù)院出臺(tái)的鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“36條意見”，不過他強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)在的關(guān)鍵問題是“要認(rèn)真貫徹落實(shí)”。在他看來，“36條意見”在金融、電信、電力等許多傳統(tǒng)的壟斷領(lǐng)域都向民營經(jīng)濟(jì)開放了市場準(zhǔn)入，因此，民企將對(duì)國企形成市場競爭壓力，“外壓之下必有善改”。
方法論：國資流失還是增值？
國有資產(chǎn)由于其“全民所有”或“國家所有”性質(zhì)，國有資產(chǎn)流失從來就成為一個(gè)嚴(yán)重問題，具有足夠的敏感性。然而，國有資產(chǎn)保值增值的方法距離國有資產(chǎn)流失的路徑，往往僅有一步之遙，這使得一些為國有資產(chǎn)保值增值的創(chuàng)新之舉，被誤認(rèn)為是變相侵吞國有資產(chǎn)的暗箱操作或私相授受。由此導(dǎo)致了可能“形”似“神”非的規(guī)范。
首先是人們對(duì)“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”的種種詰難。一般認(rèn)為，國有產(chǎn)權(quán)采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式，由轉(zhuǎn)讓方尋找、選擇受讓方，通過一對(duì)一的談判確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格，這種場外交易存在不透明、不公開的弊端，缺乏有效監(jiān)管，容易產(chǎn)生不規(guī)范、不公正的現(xiàn)象，難免暗箱操作、私相授受、低估賤賣等現(xiàn)象的產(chǎn)生。為此有關(guān)文件明確要求國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須到交易市場內(nèi)進(jìn)行，公開披露轉(zhuǎn)讓信息，廣泛征集受讓方，進(jìn)行公開競價(jià)交易，確保國有產(chǎn)權(quán)交易的公開、公正和公平。
此種規(guī)范當(dāng)然必要。但黃挺認(rèn)為，市場并非萬能的，應(yīng)該允許交易形式多樣化，不搞“一刀切”，不能簡單地實(shí)行“價(jià)高者得”。他在國企改革調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部協(xié)議轉(zhuǎn)讓可以與進(jìn)場交易結(jié)合起來做得很好。他說此種做法應(yīng)該推廣，“只要嚴(yán)格財(cái)務(wù)審計(jì)和資產(chǎn)評(píng)估，同樣可以實(shí)現(xiàn)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓公開、公正和公平，防止國有資產(chǎn)流失�！�
周其仁則通過實(shí)例說明支持了黃挺的觀點(diǎn)。他說，去年12月聯(lián)想集團(tuán)收購IBM全球PC業(yè)務(wù)，便是“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”的成功案例。實(shí)際上，IBM在考察聯(lián)想作為受讓方時(shí)，在研發(fā)、生產(chǎn)、銷售和渠道等方面的互補(bǔ)性與合作潛力是雙方談判的更主要的議題，并非簡單地在市場上公開叫價(jià)，按“價(jià)高者得”選擇買主。相反，三水政府沒有把健力寶股權(quán)按3.8億元的收購價(jià)格賣給熟悉公司運(yùn)作業(yè)務(wù)的經(jīng)營班子，而是按“價(jià)高者得”的原則以4.8億元的賣價(jià)選擇了一個(gè)金融高手。但此金融高手雖有融資的能耐，卻無經(jīng)營實(shí)業(yè)的本事，這導(dǎo)致了健力寶這個(gè)惟一能與外資飲料品牌叫板的民族品牌的衰敗。周其仁解釋說，企業(yè)是一個(gè)活生生的“生命”，擁有巨量的信息，而優(yōu)秀的企業(yè)家在判斷市場信息和企業(yè)資源上擁有天然優(yōu)勢；所以產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓不能只看“物”的價(jià)格，更要看企業(yè)家“活”的價(jià)值。
中國體改研究會(huì)副會(huì)長楊啟先強(qiáng)調(diào)，關(guān)鍵是要“做到資產(chǎn)真實(shí)化”，最重要的是按“市場法”評(píng)估。他說同樣的資產(chǎn)規(guī)�；騼糍Y產(chǎn)，有的可能比較值錢，有的就不值什么錢，這取決于投資者對(duì)企業(yè)效益和預(yù)期利潤率的判斷。因此不能主觀地認(rèn)為，轉(zhuǎn)讓價(jià)格高就好，價(jià)格低了就是國有資產(chǎn)流失。
其次則是對(duì)MBO方式的超越。2004年以來對(duì)國企改革的主要爭論聚焦于MBO中的“自賣自買”弊端，為此政府叫停了大型企業(yè)的MBO。但這并未否定經(jīng)營者持股。廣東省國姿委劉文通博士表示，TCL的“增量獎(jiǎng)股”模式，可能會(huì)在今后階段廣東省國企改革中獲得推廣。
1997年惠州市政府與TCL集團(tuán)簽訂《國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營實(shí)施方案》，全面授予經(jīng)營自主權(quán)，核定經(jīng)營性國有資產(chǎn)2.43億元，以此為基數(shù)，經(jīng)營班子確保每年國有凈資產(chǎn)增長達(dá)到10%以上，超出部分按一定比例“分段累進(jìn)”獎(jiǎng)勵(lì)股權(quán)；達(dá)不到10%則要處罰。截止到2004年6月TCL國有資產(chǎn)增值率達(dá)到532.79%。
周其仁對(duì)TCL“增量獎(jiǎng)股”模式評(píng)價(jià)甚高，認(rèn)為這是面向未來簽的一個(gè)“約”。他分析了為什么要獎(jiǎng)“股權(quán)”而獎(jiǎng)“現(xiàn)金”不行。因?yàn)槿粝肫髽I(yè)做大做強(qiáng)，十年二十年地做下去，就不能說你干得好就多給你錢。企業(yè)家今天的決定會(huì)影響企業(yè)長遠(yuǎn)的未來，這就需要一個(gè)機(jī)制把他的利益與企業(yè)的未來聯(lián)到一起，這個(gè)機(jī)制就是股權(quán)，這個(gè)機(jī)制一定要體現(xiàn)在資本或股權(quán)結(jié)構(gòu)的層面上。
最后是對(duì)國有企業(yè)退出方式的探索。廣東經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)常務(wù)副會(huì)長宋子和教授觀察到，惠州市政府是促進(jìn)“國有劣勢企業(yè)”退出，而當(dāng)年順德市政府則是采取“靚女先嫁”的辦法，兩者對(duì)國有產(chǎn)權(quán)改革的路徑根本不同，但都推動(dòng)了本地經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。他認(rèn)為這都是具體的改革方法，難分孰優(yōu)孰劣，評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)只有一個(gè)，就是鄧小平的“三個(gè)有利于”。
誰是解鈴人：
《國資法》艱難出臺(tái)與國資委模糊定位
《國有資產(chǎn)監(jiān)督管理法》是近期社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)，似有出臺(tái)之意。但是國務(wù)院國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)主席季曉南博士表示，盡管《國資法》起草至今已有十二個(gè)年頭，但是近期出臺(tái)仍然不大可能。
一是因?yàn)閷?duì)于這部法律所規(guī)范的“國有資產(chǎn)”的范圍爭議很大�，F(xiàn)在國務(wù)院國資委及地方國資委監(jiān)督管理的國有資產(chǎn)僅僅是經(jīng)營性的企業(yè)資產(chǎn)，對(duì)于金融資產(chǎn)、礦產(chǎn)資源和土地以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，則不在國資委的監(jiān)管范圍之內(nèi)；金融資產(chǎn)由財(cái)政部和中央銀行以及銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管，礦產(chǎn)資源和土地已有《礦產(chǎn)資源法》和《土地管理法》等法律進(jìn)行規(guī)范，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)則還沒有明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其實(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)規(guī)模龐大，且在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下許多機(jī)關(guān)事業(yè)單位的資產(chǎn)其“經(jīng)營化”的程度已經(jīng)很高，但對(duì)其收益或流失狀況沒有機(jī)構(gòu)去監(jiān)控。
季曉南認(rèn)為，《國資法》很難出臺(tái)的第二個(gè)原因則是國資委自身的定位不夠明確。國資委的這種定位模糊包括三個(gè)方面：
一是雖然國資委在成立之初就遵照國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)指示，力避“又當(dāng)婆婆又當(dāng)老板”，但運(yùn)行一年多來，現(xiàn)實(shí)中常常被人們認(rèn)為既是監(jiān)管國有資產(chǎn)營運(yùn)的政府機(jī)構(gòu)，又是行使出資人權(quán)利的股東組織。
二是國資委究竟應(yīng)該隸屬于國務(wù)院還是全國人大？不少經(jīng)濟(jì)和法律專家認(rèn)為，國資委應(yīng)該作為單純的監(jiān)管機(jī)構(gòu)隸屬于全國人大，不但監(jiān)管國有企業(yè)或國有控股企業(yè)，而且監(jiān)管代表國家行使出資人權(quán)利的國有資產(chǎn)股東，而作為國務(wù)院“特設(shè)機(jī)構(gòu)”的國資委很難避免雙重身份。
第三個(gè)方面就是中央國資委與地方國資委的關(guān)系很難界定。是上下級(jí)關(guān)系還是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系抑或沒有關(guān)系？其背后則是對(duì)國有資產(chǎn)“所有權(quán)”的中央與地方財(cái)政關(guān)系的問題。
不過，季曉南表示，《國資法》近期不出臺(tái)也很正常，因?yàn)閲匈Y產(chǎn)管理體制本身就具有很強(qiáng)的“探索性”。
然而，眾多專家對(duì)國資委表現(xiàn)出越來越強(qiáng)的“既當(dāng)婆婆又當(dāng)老板”傾向頗有微詞。廣東省委黨校楊平教授認(rèn)為，正因?yàn)闆]有《國資法》的規(guī)范，國資委無論是當(dāng)婆婆還是當(dāng)老板，都很難找到法律依據(jù)說它是“越位”或是“錯(cuò)位”；黃挺提出國資管理的層次太多，一般的省級(jí)管理層次就有四個(gè)：省國資委—國有資產(chǎn)經(jīng)營公司—企業(yè)集團(tuán)—國有企業(yè)，一個(gè)生產(chǎn)單位上面壓著三個(gè)婆婆或老板。周其仁認(rèn)為現(xiàn)今國資委不宜過多地插手經(jīng)營業(yè)績考核和高管人員招聘等國有企業(yè)的內(nèi)部事務(wù)，他說應(yīng)該堅(jiān)持十六大提出的“國資改革”的命題，而不能倒回到“國企改革”的階段。（來源/21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，作者/龍希成）
|
