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環(huán)境評價可作為宏觀調(diào)控手段
2005年1月31日
經(jīng)過前幾次宏觀調(diào)控后，我們現(xiàn)在對運用經(jīng)濟和行政手段來調(diào)控過熱的建設(shè)項目比較熟練，但對如何運用法律手段還比較生疏。環(huán)境評價可以彌補這一缺憾
一周前，國家環(huán)保總局宣布停建金沙江溪洛渡水電站等30個違法開工項目，但據(jù)稱，三峽總公司承建的三電站等8個違法建設(shè)項目仍未停工，而江蘇被叫停的電站補辦手續(xù)后也將再次上馬。這似乎印證了一些專家此前擔(dān)心的此次“環(huán)保風(fēng)暴”可能的結(jié)果還是“下不為例”。
之所以出現(xiàn)這種企業(yè)與監(jiān)管部門之間的利益博弈現(xiàn)象，除了這些被叫停的項目涉及金額巨大以及它們背后多多少少都有行政力量的支撐外，最主要的還是環(huán)境評價沒有成為一枚硬的“橡皮圖章”，企業(yè)及相關(guān)部門都沒有把環(huán)境執(zhí)法當(dāng)回事。
《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》頒布實施已一年多，但未經(jīng)環(huán)評就開工建設(shè)的項目仍屢屢出現(xiàn)，建設(shè)項目環(huán)境保護管理執(zhí)法不嚴的問題也相當(dāng)普遍。像這次國家環(huán)�？偩纸型�30個違法開工項目，不過是其中的冰山一角而已。個中原因，筆者認為與項目建設(shè)中存在的重行政管理、輕法治建設(shè)是大有干系的。我們龐大的國有經(jīng)濟、眾多的政府部門，使中央和地方都承擔(dān)了大量的項目建設(shè)職能，政府成為直接的利益相關(guān)者，再加上官員考核制度的扭曲，所以，一些地方和部門在建設(shè)項目環(huán)境影響審批中存在“首長意志”、“先上車，后買票”等違法現(xiàn)象。有的環(huán)保部門甚至對不符合產(chǎn)業(yè)政策、廠址選擇明顯錯誤的項目也予以審批。
要使長期不受重視的環(huán)境評價“硬”起來，倒是有一條現(xiàn)成的“捷徑”可走，這就是借助中央的宏觀調(diào)控，把環(huán)境評價作為除資金和土地外的第三個調(diào)控手段來使用。經(jīng)過前幾次宏觀調(diào)控后，我們現(xiàn)在對運用經(jīng)濟和行政手段來調(diào)控過熱的建設(shè)項目比較熟練，但對如何運用法律手段還比較生疏。環(huán)境評價可以彌補這一缺憾。因為《環(huán)評法》明確規(guī)定，建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或者審查后未予批準的，該項目審批部門不得批準其建設(shè)，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。
從去年中央采取的宏觀調(diào)控手段來看，既有央行提高存款準備金比率這樣的市場手段，也有控制建設(shè)用地、清理整頓在建和新建項目，以及提高特定行業(yè)的建設(shè)項目資本金比例這樣的行政手段，惟獨缺少法律手段。政府不能依法行政，宏觀調(diào)控的效果恐怕就要打些折扣。這也從另一個方面說明，宏觀調(diào)控應(yīng)該拿起法律的武器，而環(huán)境評價則可以成為政府加強法治建設(shè)、依法行政的途徑。
這樣來看此次“環(huán)保風(fēng)暴”，國家環(huán)�？偩种詰B(tài)度異常強硬，可能是中央意圖通過這種手段對幾個過熱行業(yè)降溫。事實上，一些學(xué)者和被叫停項目的地方官員在分析叫停背景時，就將之解讀為中央宏觀調(diào)控的一種手段。而如果我們把本次被叫停的30個項目中有28個都是電力項目與去年以來的電力短缺的事實聯(lián)系起來，這樣解讀也未嘗不可。
根據(jù)環(huán)�？偩指本珠L、也是這次“環(huán)保風(fēng)暴”的發(fā)起者潘岳的披露，在全國電力需求猛增的情況下，一些地區(qū)和企業(yè)不顧國家多次重申電力建設(shè)必須有序發(fā)展的要求，違法違規(guī)開工建設(shè)了大量電站項目，致使電站在建規(guī)模遠遠超出電力規(guī)劃確定的目標，也超出了資源和環(huán)境的承受能力，極易再次形成高能耗工業(yè)無序發(fā)展的惡性循環(huán)，生態(tài)環(huán)境保護工作面臨巨大挑戰(zhàn)。
從2004年1-11月，國家環(huán)�？偩忠咽芾�200個電站項目的環(huán)境影響報告書，總裝機容量為17559萬千瓦，如果這200個項目全部上馬，預(yù)計將增加耗煤量4億噸/年以上。如不采取污染控制措施，將新增二氧化硫和煙塵排放量500萬噸/年和5326萬噸/年以上，部分省區(qū)將很難完成國家二氧化硫“十五”總量控制目標，必然造成嚴重的環(huán)境污染。
不過，要想使環(huán)境評價真正起到宏觀調(diào)控的作用，還得加強以下兩方面的工作：其一是要提高環(huán)保部門對違規(guī)項目的處罰力度。目前，環(huán)保部門對違規(guī)項目的處罰力度小得可憐，一個違法項目最高的處罰金額也就是20萬元，對于投資幾億元甚至上百億元的大項目來說，這點罰款，恐怕連被罰款的人都看不上眼。其二是要賦予環(huán)境執(zhí)法部門對相關(guān)責(zé)任人的追究權(quán)限。目前國家環(huán)保總局沒有這方面的權(quán)限，應(yīng)將環(huán)保作為一項硬指標，以加大對相關(guān)責(zé)任人的行政追究力度。（來源/國際金融報，作者/余聞）
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