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2005：宏觀調(diào)控的重點(diǎn)應(yīng)是擴(kuò)大就業(yè)
2004年12月10日
宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的指標(biāo)有三，一是GDP增長速度，二是物價(jià)水平，三是失業(yè)率高低。從中國2004年的運(yùn)行情況預(yù)計(jì)，GDP增長在9.4%左右，物價(jià)上漲幅度會(huì)控制在4%以內(nèi)，公布城鎮(zhèn)人口失業(yè)率可能不會(huì)超過4.7%。美國的失業(yè)率為5.6%左右、歐盟各國的失業(yè)率為7-9%，發(fā)展中國家的失業(yè)率一般為9%-15%，從數(shù)字上看，我們的就業(yè)狀況比美國還要好一些。
我認(rèn)為，2004年城鎮(zhèn)真實(shí)的人口失業(yè)率從2003年的10.99%上升到了11.45%。在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的三大指標(biāo)中是表現(xiàn)最差的一項(xiàng)。在現(xiàn)代商業(yè)社會(huì)里，民以就業(yè)為天，只有就業(yè)才能有收入，有收入才能吃飯、穿衣、住房、上學(xué)、看病，才能安居樂業(yè)。宏觀調(diào)控應(yīng)當(dāng)以民為本，將擴(kuò)大就業(yè)作為工作的重中之重。
就業(yè)惡化趨勢(shì)得到初步扭轉(zhuǎn)，但形勢(shì)并不容樂觀
因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)人口失業(yè)率不反映實(shí)際情況，我們這里客觀地用城鎮(zhèn)人口從業(yè)率來進(jìn)行判斷。改革開放以來城鎮(zhèn)人口從業(yè)率最高年份是1990年，為56.44%。后來一直下滑。2003年的城鎮(zhèn)人口從業(yè)率為48.95%，城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)為25693萬，如果按照正常的城鎮(zhèn)人口從業(yè)率55%計(jì)算，不考慮農(nóng)村到城鎮(zhèn)中沒有找到工作的和長年下崗在家沒有解除勞動(dòng)合同的，城鎮(zhèn)失業(yè)人口為2655萬，2003年底城鎮(zhèn)推算失業(yè)率保守估計(jì)為10.99%。那么，2004年的城鎮(zhèn)失業(yè)率會(huì)是多少呢？估計(jì)到年底，城鎮(zhèn)人口可能達(dá)到54700多萬，如果城鎮(zhèn)解決新增900萬人就業(yè)（下崗再就業(yè)400萬是補(bǔ)償性就業(yè)，不能算作是新增就業(yè)），年底就業(yè)人口為26639萬，城鎮(zhèn)人口從業(yè)率下降為48.7%，計(jì)算范圍與2003年一樣，失業(yè)人口為3446萬，城鎮(zhèn)失業(yè)率最保守估計(jì)上升為11.45%。
2002年以來，中央和國務(wù)院、地方各級(jí)政府在擴(kuò)大就業(yè)方面做了大量艱苦的工作，使城鎮(zhèn)人口從業(yè)率下滑幅度“十五”期間有所減緩。從“九五”的城鎮(zhèn)人口從業(yè)率每年平均下滑1.35個(gè)百分點(diǎn)，減緩到了2001年以來的每年下滑0.67個(gè)百分點(diǎn)，就業(yè)狀況嚴(yán)重惡化的局面得到了初步的控制。但是，形勢(shì)依然嚴(yán)峻：城鎮(zhèn)失業(yè)率2003年比2002年趨升0.72個(gè)百分點(diǎn)，2004年可能又比2003年趨升0.46個(gè)百分點(diǎn)；城鎮(zhèn)失業(yè)人口的絕對(duì)規(guī)模越來越大，1999年時(shí)為1650萬人，2004年為3446萬人。
國人對(duì)就業(yè)問題不如物價(jià)問題那樣重視，在于我們工作中虛假的數(shù)據(jù)太多。比如，原國家經(jīng)貿(mào)委公布說，中國在2001年時(shí)就有近4000萬個(gè)中小企業(yè)。如果按照世界平均規(guī)律，一個(gè)企業(yè)有10人就業(yè)，僅中小企業(yè)中就可以就業(yè)4億人，比目前在城鎮(zhèn)中就業(yè)的全部勞動(dòng)力還要多13000多萬，我們還愁就業(yè)問題得不到解決嗎？
實(shí)際的研究結(jié)果是，全國有1100多萬個(gè)中小企業(yè)，城鎮(zhèn)中中小企業(yè)不到1000萬個(gè)。還比如，最近有關(guān)部門的負(fù)責(zé)人說，中國70%的勞動(dòng)力在中小企業(yè)中就業(yè)。經(jīng)過仔細(xì)研究，中小企業(yè)中就業(yè)的勞動(dòng)力僅為47%，自由職業(yè)類勞動(dòng)的就業(yè)比例為7%左右。因此，在中小企業(yè)、微型企業(yè)和自由職業(yè)領(lǐng)域中就業(yè)的勞動(dòng)力超不過54%，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家在這一領(lǐng)域中就業(yè)65%-80%的比例相差很大。我們的勞動(dòng)力在財(cái)政供養(yǎng)領(lǐng)域中就業(yè)了4700萬人，由農(nóng)民、個(gè)體工商戶和企業(yè)直接以交費(fèi)的方式供養(yǎng)了2000多萬人，吃皇糧的多，創(chuàng)造皇糧的少，稅費(fèi)太重、個(gè)體戶和企業(yè)經(jīng)營艱難，創(chuàng)業(yè)非常不容易，就業(yè)怎么能不困難呢？
再比如，有關(guān)部門公布，大學(xué)生畢業(yè)就業(yè)率高達(dá)75%-80%。實(shí)際上學(xué)校要追求就業(yè)率，只有學(xué)生與用人單位假簽約，才能拿到畢業(yè)證！2004年280萬大學(xué)生畢業(yè)，報(bào)考碩士的就多達(dá)170多萬，還有出國的，當(dāng)然還有一些已經(jīng)有工作的報(bào)考，但是如果當(dāng)年畢業(yè)的大學(xué)生80%都就業(yè)了，哪來這么多的人報(bào)考碩士呢？
又比如，各級(jí)政府在開了就業(yè)和再就業(yè)會(huì)議后，為了宣揚(yáng)工作成績，會(huì)不會(huì)假報(bào)、虛報(bào)、多報(bào)再就業(yè)的人數(shù)呢？有了這樣多的就業(yè)形勢(shì)一派大好的假報(bào)告，可能會(huì)誤導(dǎo)我們對(duì)就業(yè)問題不太關(guān)注！
今后，農(nóng)村每年要有1000萬剩余勞動(dòng)力進(jìn)城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)有500萬新增勞動(dòng)力需要就業(yè)，每年因改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整還要下崗500萬，還有幾千萬往年的城鎮(zhèn)失業(yè)勞動(dòng)力要消化。每年有幾千萬人等著就業(yè)，要飯吃，是將物價(jià)從5%、4%控制到3%、2%，甚至更低重要，還是就業(yè)吃飯重要？是有錢的人的貨幣少貶值一些好呢，還是讓沒錢的人能掙一些養(yǎng)家糊口的錢好？由于失業(yè)的人基本沒有話語權(quán)，或者沒人替他們說話，而在業(yè)的人有錢還怕錢貶值，總是說話，很容易誘導(dǎo)政府用主要精力去控制物價(jià)而將失業(yè)問題的解決放在次要位置。
需要建議成立一個(gè)中立的機(jī)構(gòu)，抽樣調(diào)查城鎮(zhèn)失業(yè)率，由民間的機(jī)構(gòu)和學(xué)者研究計(jì)算公布相關(guān)數(shù)據(jù)，使中央在作決策時(shí)，不受虛假數(shù)據(jù)和片面研究的影響，能根據(jù)真實(shí)的情況進(jìn)行宏觀決策。
到現(xiàn)在為止，還沒有找到行之有效的辦法
從宏觀經(jīng)濟(jì)工作來看，擴(kuò)大就業(yè)比控制物價(jià)難度大得多�？刂莆飪r(jià)，從行政手段方面講，控制住信貸規(guī)模和土地供給，就可以見效。發(fā)改委、中央銀行和國土部門，對(duì)此得心應(yīng)手，駕輕就熟。出臺(tái)財(cái)政和信貸總量政策，也能多少見效。而擴(kuò)大就業(yè)就不一樣，勞動(dòng)與社會(huì)保障部基本上沒有什么手段。注冊(cè)登記、減少審批和許可障礙、減少收費(fèi)和罰款、稅收減免、創(chuàng)業(yè)貸款貼息、土地供給等能促進(jìn)就業(yè)增加的措施和政策都不在勞動(dòng)部門。因此，在中國指望勞動(dòng)與社會(huì)保障部來擴(kuò)大就業(yè)，談何容易。一些基層勞動(dòng)管理部門甚至以提高勞動(dòng)者素質(zhì)為由，設(shè)置許多專門勞動(dòng)的資格許可，辦班收錢，使勞動(dòng)準(zhǔn)入成本增加，障礙加大。時(shí)下，勞動(dòng)者花了幾千元錢，手中有教育、人事、勞動(dòng)等政府各個(gè)部門的十幾甚至幾十個(gè)專業(yè)資格證書，還找不到工作的大有人在。
現(xiàn)在，從宏觀調(diào)控的目標(biāo)上講，從上到下，沒有人說解決就業(yè)不是第一位的。解決就業(yè)，從大道理上講，不能光發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，不能片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展大企業(yè)，不能一味追求技術(shù)進(jìn)步，而是要調(diào)整要素、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)規(guī)模、所有制等結(jié)構(gòu)，要大力發(fā)展勞動(dòng)密集產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、民營經(jīng)濟(jì)等。這些理由經(jīng)濟(jì)學(xué)家們講，各級(jí)政府的文件講，已經(jīng)開始為大多數(shù)人所接受。問題在于，光有理論和光懂得道理解決不了實(shí)際問題。一是開會(huì)要落實(shí)，要有真正的措施和政策出臺(tái)，不能以下面開會(huì)“落實(shí)”上面會(huì)議，以下面文件“落實(shí)”上面文件，層層開會(huì)和發(fā)文了之。二是就業(yè)不能依靠也不可能依靠政府以搞運(yùn)動(dòng)和用行政的辦法來解決。比如政府購買工作崗位、政府拿出公益型崗位、政府硬性攤派就業(yè)指標(biāo)給企事業(yè)等，都不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的辦法，這只能使情況越來越糟。
政府怎么能親自調(diào)整結(jié)構(gòu)、投資中小企業(yè)、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)呢？計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，下指標(biāo)，將勞動(dòng)力分配給企事業(yè)單位就行了。向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌后，在解決就業(yè)方面，說老實(shí)話，各宏觀部門沒有實(shí)實(shí)在在的大政策出臺(tái)，在總體戰(zhàn)略和策略上束手無策，地方政府處于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的境地。與控制物價(jià)相比，政府在解決就業(yè)方面，本身沒有什么好的辦法。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，通過自我擇業(yè)、自我創(chuàng)業(yè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和社會(huì)容納，才能從根本上解決就業(yè)問題。解要決就業(yè)問題，在中國，關(guān)鍵是改革體制和提供政策，創(chuàng)造寬松環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)業(yè)活力，以一帶十，利用市場(chǎng)和社會(huì)，由此來調(diào)整就業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大就業(yè)容量。
從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)各國的經(jīng)驗(yàn)和普遍情況來看，一國65%-80%的勞動(dòng)力在中小企業(yè)、微型企業(yè)和自由職業(yè)領(lǐng)域就業(yè)；而在這些就業(yè)中，自由職業(yè)就業(yè)占15%，4人左右的微型企業(yè)就業(yè)占60%，100-300人的企業(yè)就業(yè)占25%左右。發(fā)達(dá)國家，99.5%的企業(yè)是微型和中小企業(yè)，每千人中有40-55個(gè)微型和中小企業(yè)，每個(gè)微型和中小企業(yè)平均就業(yè)人數(shù)為9-15人。我認(rèn)為，中國只要走市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路，要從根本上解決就業(yè)，可能也違背不了這個(gè)普遍規(guī)律。中國目前只有54%的勞動(dòng)力在自由職業(yè)、微型企業(yè)、中小企業(yè)中就業(yè)，城鎮(zhèn)千人中微型和中小企業(yè)數(shù)量只有13個(gè)。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家比較，僅從這兩個(gè)指標(biāo)就可以看出中國就業(yè)難的癥結(jié)在哪里。
通過體制改革和調(diào)整政策擴(kuò)大就業(yè)
首先，根據(jù)中國有巨額農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、城鎮(zhèn)新增就業(yè)壓力大、未來體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整還會(huì)產(chǎn)生大量勞動(dòng)力需要再就業(yè)等國情，宏觀上將擴(kuò)大就業(yè)放在調(diào)控的首要位置，其次是經(jīng)濟(jì)增長，再次是控制物價(jià)水平。而且，對(duì)于發(fā)展中小企業(yè)，宏觀上的思路不應(yīng)是片面強(qiáng)調(diào)和要求它們做大做強(qiáng)，而是要做多做小。應(yīng)當(dāng)要求各級(jí)政府創(chuàng)造環(huán)境，在數(shù)量上多發(fā)展個(gè)體工商戶、微型企業(yè)和中小企業(yè)，盡可能多地容納勞動(dòng)力就業(yè)。
其次，將自然人與法人、勞動(dòng)與企業(yè)經(jīng)營區(qū)別，從而將自然人勞動(dòng)權(quán)利與辦企業(yè)形成法人的權(quán)利區(qū)別對(duì)待。勞動(dòng)是公民的天生權(quán)利，不應(yīng)當(dāng)存在需要政府批準(zhǔn)后才能進(jìn)行的限制。因此，像販賣雪糕、擦皮鞋、修理自行車、販賣水果蔬菜、小店鋪等等個(gè)體勞動(dòng)和微型的合伙勞動(dòng)，不應(yīng)再到工商局注冊(cè)登記，一些特殊的個(gè)體和合伙勞動(dòng)可以備案。實(shí)際上，許多這樣的就業(yè)行為因注冊(cè)登記條件太繁、要求太高，以及注冊(cè)登記后收費(fèi)太多，根本就進(jìn)行不下去。
再次，一些微型企業(yè)和中小企業(yè)，由注冊(cè)登記制改革為實(shí)行備案制。工商局等部門，應(yīng)對(duì)這些企業(yè)實(shí)行無罪推定管理。一旦發(fā)現(xiàn)其有欺詐、造假行為，民事和刑事責(zé)任應(yīng)當(dāng)定得重一些，嚴(yán)厲打擊。而不應(yīng)當(dāng)經(jīng)常檢查、一年進(jìn)行一次年檢等。現(xiàn)在由于注冊(cè)登記后，個(gè)體工商戶和企業(yè)要交登記費(fèi)、驗(yàn)資費(fèi)、工商管理費(fèi)、個(gè)體工商戶協(xié)會(huì)費(fèi)、私營企業(yè)協(xié)會(huì)費(fèi)、年檢費(fèi)。工商、質(zhì)檢、稅務(wù)等政府各部門，還要個(gè)體工商戶、私營企業(yè)參加各種收費(fèi)性質(zhì)的學(xué)習(xí)班，以及訂雜志和報(bào)紙，許多商戶和企業(yè)交的費(fèi)占稅的2/3，甚至更多。
第四，建設(shè)現(xiàn)代廉潔政府，權(quán)力與利益相分離，監(jiān)管與收錢相分離，只留稅務(wù)部門收稅，交警罰款與交警收入和福利無關(guān)。廢除工商管理、質(zhì)檢、城管、衛(wèi)生防疫、消防、交通等所有政府部門和行政性事業(yè)部門向個(gè)體工商戶及企業(yè)收費(fèi)和罰款的收支兩條線制度。這些部門由財(cái)政撥款全額供養(yǎng)起來�，F(xiàn)在，一些政府部門變著法向個(gè)體工商戶和私營企業(yè)收費(fèi)、罰款�？煽偨Y(jié)為：立法和規(guī)范就是設(shè)置審批、許可、收費(fèi)和罰款項(xiàng)目，管理就是收費(fèi)，執(zhí)法就是罰款。而且，一些上級(jí)部門和財(cái)政部門，還年年下達(dá)增長著的收費(fèi)罰款指標(biāo)，超收多罰多獎(jiǎng)勵(lì)。
第五，減輕能擴(kuò)大就業(yè)的個(gè)體工商戶、微型企業(yè)、中小企業(yè)的稅負(fù)。國外對(duì)于能擴(kuò)大就業(yè)的行業(yè)和企業(yè)，在稅收方面有優(yōu)惠的鼓勵(lì)政策。在中國，許多微型和中小企業(yè)，交了17%的增值稅、33%的企業(yè)所得稅、其他附加稅，投資者到年底分紅，還要交一筆個(gè)人所得稅，再等交了政府各部門的各種收費(fèi)和罰款，便所剩無幾，甚至虧損。近年來，中國中、小口徑宏觀稅負(fù)分別是18.5%和16.6%，專家們測(cè)算大口徑的宏觀稅負(fù)在25%-35%之間。世界銀行專家認(rèn)為，政府收入比較規(guī)范，人均750美元左右的國家，最佳稅負(fù)只需維持在18%左右。發(fā)展中國家的宏觀稅負(fù)一般在16%-20%的水平，明顯低于中國，如1990年泰國為21.3%，印度為20.5%，韓國為18.5%。稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，一方面抑制了創(chuàng)業(yè)、投資和經(jīng)營，壓制了創(chuàng)造財(cái)富的速度；另一方面會(huì)鼓勵(lì)更多的人們?nèi)プ龉俪曰始Z，而不是去創(chuàng)業(yè)。
第六，要實(shí)行促進(jìn)就業(yè)的財(cái)政政策。一是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立專項(xiàng)基金，對(duì)一些下崗職工由政府出資進(jìn)行技能和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)；二是建議發(fā)改委等各部門，將現(xiàn)有的發(fā)展中小企業(yè)的各種基金，用來對(duì)創(chuàng)業(yè)進(jìn)行小額貸款的貼息支持，起四兩撥千斤的作用；三是從戰(zhàn)略上講，以促進(jìn)就業(yè)為主，失業(yè)保障為輔。政策重點(diǎn)要放在促進(jìn)就業(yè)上，而不是放在失業(yè)后怎樣保障上。如果失業(yè)人口太多，財(cái)政是保不起的。
第七，合理劃分中央財(cái)政和地方財(cái)政的收支和負(fù)責(zé)范圍，多留一些財(cái)力給地方，并切實(shí)加快鄉(xiāng)縣地各級(jí)黨政等吃皇糧機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)。目前，一些農(nóng)村和地縣鄉(xiāng)，對(duì)個(gè)體工商戶、私營企業(yè)的亂收費(fèi)、亂罰款、超額收稅、亂攤派等行為嚴(yán)重，一是因?yàn)樨?cái)力大多被集中到省和中央，越來越多的事項(xiàng)交由地方負(fù)責(zé)，地縣鄉(xiāng)財(cái)政十分困難，需要加大稅外收費(fèi)和罰款來平衡財(cái)政；二是地縣鄉(xiāng)供養(yǎng)的吃皇糧的人太多，不堪重負(fù)，需要更多地從農(nóng)民、個(gè)體戶、私營企業(yè)身上收取更多的錢去養(yǎng)人。于是，縣域經(jīng)濟(jì)蕭條，個(gè)體工商戶和私營企業(yè)經(jīng)營艱難，創(chuàng)業(yè)者較少，導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)不能擴(kuò)大，基層社會(huì)不能安寧，勞動(dòng)力過多地向大城市流動(dòng)。
政府各有關(guān)部門，能不能在發(fā)展自由職業(yè)、微型企業(yè)和中小企業(yè)方面減少注冊(cè)登記、審批許可？能不能讓出一些政府和部門利益，不再向個(gè)體戶和私營企業(yè)收費(fèi)和罰款？中央和省能不能向地市縣鄉(xiāng)讓一部分財(cái)力，使其少向農(nóng)民、個(gè)體工商戶、私營企業(yè)亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派、亂辦班、亂訂報(bào)刊？地縣鄉(xiāng)能不能加大改革力度，精簡(jiǎn)吃皇糧的機(jī)構(gòu)和人員，從源頭上減輕個(gè)體戶和私營企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)？能不能少一些公車、少一些檢查和招待，省出錢來培訓(xùn)失業(yè)人員和進(jìn)行創(chuàng)業(yè)貼息？如果在這些方面沒有實(shí)實(shí)在在的措施改革和政策出臺(tái)，要從根本上解決中國的就業(yè)問題，只不過是一句空話而已。（來源/中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，作者/中共中央黨校 周天勇）
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